[토론문 3]
관(官) 주도 주민투표 문제점과 시민사회의 대응방안에 관해
최인욱 (함께하는시민행동 예산감시국장)
1. 최근 관 주도 주민투표의 문제점
– 지난해 7월 주민투표법 시행 이후 최근 연이어 실시되고 있는 중앙정부 또는 지자체 등 관 주도 주민투표의 양상을 살펴보면, 주민의 직접참여를 보장하여 지방행정의 민주성과 책임성을 제고하고 주민복리를 증진한다는 주민투표법 본래의 취지가 실종된 듯함.
– 7월 27일 실시된 제주도 행정구역 개편 주민투표, 9월 29일 예정의 청주시와 청원군 통합 주민투표, 11월 2일 예정의 경주․군산․포항․영덕 등 4개 지역의 방폐장 유치 주민투표 등은 공히 행정기관이 이미 강력히 일방의 입장을 취하고 있는 상태에서 논쟁을 조기에 차단하여 기존의 시책을 밀어붙이기 위한 수단으로 주민투표를 이용하고 있는 양상.
– 때문에 행정기관이 중립적, 객관적 입장에서 주민투표를 관리한다기보다 일방의 입장을 대표하여 투표운동을 벌이고 있으며, 더욱이 제도 시행 초기의 허술함을 틈타 매우 노골적으로 그러한 활동을 전개하고 있음.
– 제주도 주민투표의 경우 도 행정부가 거의 전력을 기울였다고 할 만큼 투표율과 찬성율을 높이기 위한 홍보활동을 전방위적으로 펼쳤으며, 이를 위해 도의회와 지역 시민단체 등의 거듭된 지적을 무시하고 막대한 예산을 단기간 내 투입하느라 무원칙한 예비비 사용, 특별교부금 지원 등 부조리한 행정을 펼침.
– 방폐장 주민투표의 경우 주민들의 찬반 양론이 매우 치열한 사안임에도 해당 지자체는 유치 찬성여론을 북돋기 위한 홍보활동에만 열을 올리고 있으며, 이미 상당한 예산을 써가며 홍보영상물, 홍보책자 등을 제작하여 배포하는 등 주민투표 참여 및 찬성 독려활동을 전 기관 차원에서 벌이고 있음.
– 또한 산자부 등 중앙정부도 해당 지자체의 일방적 투표운동을 제어하기는커녕 예산 등 전폭적인 지원까지 약속하는 등 관 주도 주민투표의 부정적 양상을 더욱 강화시키고 있음.
– 이러한 행태는 현행법조차 무시하는 불법적인 것으로서, 주민투표법은 ▲지자체장은…… “주민이 객관적인 판단과 합리적인 결정을 할 수 있도록”…… 주민투표에 관한 각종 정보와 자료를 제공하여야 한다고 규정(제4조 제1항)하고 있는바 현재 행정기관들이 보이고 있는 편파적 홍보활동 등은 법의 본래 취지에 반하는 것임.
– 또한 주민투표법은 ▲“투표운동은 주민투표 발의일로부터 주민투표일의 전일까지에 한하여 이를 할 수 있다”(제21조 제1항)고 정하고 있으므로 위와 같은 행정기관 및 소속 공무원의 찬성투표 독려활동은 불법적 사전 투표운동에 해당할 수 있고, ▲‘지방의회 의원을 제외한 공무원은 투표운동을 할 수 없다’(제21조 제2항)고도 정하고 있는 만큼 현재와 같은 노골적인 투표운동은 불법행위 소지가 있음.
– 나아가 주민참여 보장 없는 지방분권이 지역 정치인과 행정기관의 권한만 증대시킴으로써 ‘주민자치’ 없는 ‘단체자치’에 머무르고 말 것이라는 비판을 받아왔다는 점을 상기할 때 이러한 왜곡된 양상의 주민투표가 반복되고 고착화될 경우 지방자치 확대가 도리어 국민의 복리를 저해할 수 있다는 논리가 확산되어 지방자치와 참여민주주의 발전에 악영향을 미칠 가능성 큼.
2. 관 주도 주민투표의 문제에 대한 시민사회의 대응방안
– 따라서 이러한 불법행위를 공공연히 벌이고 있는 지자체 등 행정기관은 물론 이를 보고도 아무런 제재조치를 취하지 않고 있는 선관위의 직무유기가 문제될 수 있음.
– 지역 시민사회 등이 불법행위를 벌이고 있는 지자체 등 행정기관과 소속 공무원 고발, 책임을 방기하고 있는 선관위 규탄 등의 대응을 할 수 있을 것으로 판단됨.
– 또한 방폐장 유치 주민투표와 같이 법 제8조에 근거하여 중앙행정기관이 지자체장에게 요구하여 실시하는 ‘국가정책에 관한 주민투표’는
▲법 제24조 제1항의 ‘주민투표에 부쳐진 사항이 투표권자 총수의 1/3 이상 투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정된다’,
▲동조 제5항 “지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표결과 확정된 내용대로 행정․재정상의 필요한 조치를 하여야 한다”,
▲동조 제6항 “주민투표결과 확정된 사항에 대하여 2년 이내에는 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없다” 등 주민투표 결과 확정된 사항에 강제력을 부여하는 조항의 적용을 받지 않으므로 주민들은 이 투표결과에 구애받지 않고 자발적 청구에 의하여 동일한 사안에 대한 주민투표 재실시를 추진할 수 있을 것으로 판단됨.
– 즉 현재 벌어지고 있는 관 주도 주민투표에서의 지자체 등 행정기관의 편법․불법적 행위에 대해서는 사안별로 고발 등 법적 조치와 강력한 비판 등 여론전을 병행하여 대응하는 한편 이러한 편파적 상황에서의 주민투표 결과가 확정되어 버리지 않도록 주민 스스로의 청구에 의한 대체 주민투표를 기획해볼 수 있다고 생각됨.
[참조 1] 관련기사 – 선관위 “공무원 개입은 주민투표법 위반” vs. 지자체 ‘무시’
공무원들이 방폐장 추진 과정에 적극 개입하고 있는 것도 다시 한번 문제로 지적됐다.
이들 단체들은 “찬ㆍ반의 자유로운 논쟁과 정보 공유가 가능한 분위기를 만드는 데 노력을 기울여야 할 공무원들이 유치 활동에 적극적으로 뛰어들면서 지역 민심을 더욱 파괴하는 역효과를 만들어내고 있다”며 “이런 공무원의 활동은 선거관리위원회에서도 사전투표 운동으로 위법이라는 유권해석을 내린 것”이라고 지적했다.
실제로 군산 선관위는 “주민투표가 발의되기 전에 지자체가 주민이 정확하고 객관적인 판단과 합리적인 결정을 할 수 있도록 각종 정보와 자료를 제공할 수는 있지만 특정안에 대해서만 정보 제공을 하는 경우에는 주민투표법(제30조 벌칙 제2호)을 어기는 것”이라고 지적했다.
하지만 경북도청, 전북도청, 군산, 경주 등은 이미 유치 활동에 공무원을 대거 동원하고 있으며 군산 3억5000만 원, 경주 10억~11억 원 정도의 유치추진비를 예산으로 책정할 예정이어서 앞으로 이런 활동은 더욱 심화될 전망이다. 반대 주민 및 단체들은 “이런 상황에서 추진되는 방폐장은 정당성이 결여돼 있다”며 “모든 공무원들은 이 문제에 관해 중립을 지켜야 할 것”이라고 지적했다. [프레시안] 2005-08-30
[참조 2] 제주도특별자치도특별위원회(050721) 회의록 일부 발췌
– 거리 현수막, 아치, 다양한 광고비는 선거관리위원회에서 나옵니까? 아니면 도 예산으로 하고 있습니까?
– 법정비용에 해당하는 부분은 선거관리위원회 국비가 지원되어서, 위원님께서 언론을 보셔서 아시겠지만 이번에 19억9,000만원이 국무회의에 의결되어서 그런 부분으로 일정부분 하고 부족한 부분은 저희 도에서 예비비를 집행해서 해나가도록…
– 도 예비 예산을 어느 정도 추정하고 있습니까? 광고물이라든지,
– 이것은 이번에 예결위원장님으로 되셨기 때문에 별도 소상하게 보고 드리겠습니다마는 6,7억 정도 계상하고 있습니다.
– 아까 예비비로 6,7억 정도의 선거투표자금을 집행하신다는 얘기를 들었는데, 제가 지난 연말에 지사님한테 도정질문할 적에 그 얘기를 했습니다. “주민투표에 대한 예산이 한푼도 편성되지 않아서 주민투표는 안 할 거 아닙니까?” 했는데… 이 주민투표를 왜 하고 있는지? 예산에도 한푼 반영시키지 못하고. 그래서 말씀드리는 겁니다. 이게 예비비로 집행할 성질의 것입니까? 추진한다면 그래도 최소한 6개월을 내다보고 본예산에 편성되어서 집행하는 것이 당연한 일이 아니냐, 저는 그렇게 생각을 하는데 어떻게 생각하십니까?
– 주민투표 업무 자체가 원칙적으로는 정부에서 전액 지원되는 사업입니다. 지금 선관위 경비는 전액 정부에서 예비비로 지원되고 있고… 이번에 저희들 너무 어렵기 때문에 저희들이 조금 더 들여서라도 투표율을 제고시키기 위해서 하다 보니까 예산이 좀 더 불어나서 그렇습니다마는… 저희들이 정부에 추가로 건의해 놓고 있는 상태입니다.
[참조 3] 제주도의회 예산결산특별위원회 회의록(050629) 일부 발췌
– 그동안 제주도에서 제주형 행정계층구조 개편 관련해서 많은 예산을 집행 사용한 것으로 알고 있습니다. 제가 자료를 받아봐도 이미 홍보비로만 1억2,621만6,000원을 사용했는데 앞전 이미 사용했던 홍보비를 비롯한 행정자치구조 개편에 따른 예산에, 이미 우리 본예산에 예산이 잡혀 있었습니까?
– 본예산에 이 용도로 잡힌 예산은 없습니다.
– 추경에 올라오는 예산들이 행정계층구조개편에 따른 홍보비나 어떤 현수막 제작 이런 예산에 올라온 겁니까?
– 앞으로 사용하려고 예산에 계상했습니다.
– 이미 사용했던 예산은 어디에 예산근거로 해서 막대한 예산을 집행했습니까?
– 그 예산은 예산비목도 나와 있습니다마는 일반운영비에서 쓰기 때문에 인지도를 높이기 위해서 홍보는 불가피했고 그래서 기왕에 편성된 일반운영비 중에서 지금까지 홍보비로 쭉 써왔고 주민투표를 하게 되기 때문에 앞으로 또 투표율을 높이는 부분이나 홍보가 더 필요해서 이번에 예산을 편성했습니다.
– 제주도차원이나 공무원차원에서는 투표관련해서 전혀 운동할 수 없다고 선관위에서 유권해석 내리지 않았습니까?
– 거기서 유권해석을 한대로 제가 답변을 드리겠습니다. 아까 말씀대로 투표반대도 투표운동이기 때문에 이것은 분명히 중앙선관위에서 유권해석을 했습니다.
그러니까 역으로 투표를 하도록 하는 것도 투표운동이 될 수 있다 이게 제주도선관위 얘기입니다. 그러면서 선관위와 협조를 하거나 선관위 의뢰에 의해서 하는 홍보는 괜찮다, 조직적인 투표독려활동은 투표운동에 포함된다, 이렇게 해석을 한 것이거든요. 어차피 관건은 투표율에 있기 때문 선관위 지도를 받고 위법하지 않은 범위내에서 홍보를 해나가려고 생각하고 있습니다.
– 특별자치도 구상이 발표된 후에 우리 제주도의 대부분 보조금을 받는 단체들이 특별자치도 구상을 환영한다는 광고를 언론지상에 냈습니다. 결국은 도청의 지시에 의해서 됐다고 봅니다. 아니라고 해도 저는 그렇게 볼 것인데, 신문에 내서 특별자치도 구상을 환영한다는 것이 뭐가 그렇게 중요한 것이라서 압력을 넣어서 쓸데없는 예산을 쓰느냐 하는 문제와 내년도 예산에서는 신문에 광고를 낸 보조금을 받는 단체는 보조금을 줄 수 없다고 개인적으로 생각합니다.
이 점은 분명히 알아서 그런 예산을 편성하든지 요구를 하시든지 하시면 좋겠다는 생각이 들고, 그 다음에 구상을 환영한다는 광고가 너무 의도적이라고 생각을 합니다. 계층구조와 관련해서 특별자치도 하려면 혁신안이 안되면 안된다는 무언의 압력으로 저희는 받아들입니다.
다른 사람도 그렇게 받아들이고 있을 것이고, 그러면서 도가 형평에 어긋나느니 시·군이 반대를 노골적으로 표시하느니 하면서 뭐 묻은 놈이 나무란다고 그렇게 해서 되겠느냐 하는 생각이 들어서 도가 냉각기를 가져야 될 것 같습니다. 제주도에 살면서 엄청나게 많은 여러 가지 사업들을 하는 것을 봤지만 촌에 2층 건물, 3층 건물에 플랜카드 붙이는게 법도 없고, 일반 백성이 가서 자기네 식당 광고 하나 내려고 다 철거하는 판인데 도대체 뭡니까?
도가 무소불위로 행정을 하고 있다고 생각하는데, 조그만 한 것 백성이 하면 광고물법 위반이니까 치우라고 해서 뜯어가고, 도가 하는 것은 동네마다 가서 2층, 3층 건물에 붙이고. 아까 안동우위원님이 지적했지만 어떻게 기획관리실에 예산편성을 그렇게 넉넉하게 해서 2억원 이상 집행할 수 있습니까? 그런 것을 보면 이번에 특별자치도 추진하는데 예산 올라온 경상비는 안 줘도 다 할 수 있을 것 아닙니까? 예산 뭐 필요 있습니까? 모두 갖다 써 버리면 되는 것이지, 예산 올릴 필요가 없는 것이지.
