“지자체 공무원들의 방사성폐기물처분장 추진 위법 사례 조사결과 보고서”
[ 보고서 목차 ]
1. 보고서 작성의 이유
2. 지역별 위법 활동 사례(군산, 부안, 경주, 포항)
3. 지자체 공무원의 방폐장 관련 활동의 문제점
4. 정부의 방폐장 유치 공모 절차의 문제점
5. 기자회견문
2005년 8월 4일
중저준위방폐장 부지선정 절차 민간법률조사단
이덕우 변호사(민주노동당 인권위원회 위원장), 박태현 변호사(환경운동연합 환경법률센터), 하승수 변호사, 염형국 변호사(민변 공익소송 위원),
우경선 변호사(녹색연합 환경소송센터), 박오순 변호사(민변 환경위원회 위원장), 박갑주 변호사(민주노동당 인권위원회 부위원장), 김정진 변호사(민주노동당 법제실장), 김혜정(환경연합 사무총장), 김제남(녹색연합 사무처장)
———————————————————————————————-
Ⅰ. 보고서 작성 취지와 경과
지난 6월 16일 정부에서는 오는 11월까지 방폐장 부지 선정 절차와 일정을 완료하겠다는 기자회견을 열었다. 하지만 이러한 공고는 참여정부 들어서만 벌써 3번째 부지선정 공모 발표이자 정부의 방폐장 선정 정책 실패의 원인을 되짚어 보게 한다.
이는 정부가 지난 20여 년간 방폐장을 ‘어떻게’ 세울 것인가에 대한 사회적 논의 보다는 ‘어디에’ 세울 것인가에 집중하다보니 ‘방폐장 문제’는 결국 우리 사회의 주요한 갈등 사안으로 떠오르게 된 것이다.
특히 산자부 장관은 이번 방폐장 유치 공모 절차를 발표하면서 국민들이 정부를 ‘신뢰’ 할 수 있도록 정직하고 투명하게 문제를 풀어 갈 것이라는 약속을 했다. 그리고 이번 공모 절차에서 가장 중점을 두는 부분이 바로 ‘주민 수용성’이다. 부안을 비롯한 과거의 핵폐기장 정책은 비민주적이고, 일방적인 정부 정책을 그대로 드러냈기 때문에 이번 절차만큼은 주민의 의사를 제대로 수용하겠다는 것이다.
이를 위한 방안으로 제시된 것이 바로 유치를 희망하는 지자체에 대한 ‘주민투표’ 실시이다. 정부에서는 8월 말까지 지자체장의 유치 신청을 받아 9월 15일까지 주민투표를 실시할 곳을 정해 10월 말에 주민투표를 실시해 연내 부지선정을 완료하겠다는 계획이다.
하지만 정부가 주민 수용성에 과도한 초점을 맞추다 보니 오히려 시설의 안전성은 뒷전이 되었고, 관련 지역 공무원들은 유치단까지 꾸려 홍보를 위해 직접 거리로 나서면서 이미 형평성 있는 주민투표 실시는 이미 불가능해졌다.
방폐장 후보지로 사전부지적합조사가 진행되거나 유치 논란이 일어나는 곳 중 특히 군산, 부안, 경주, 포항 지자체들은 방폐장 유치 홍보비로 쓰일 국책사업추진비가 지자체 예산에서 책정했고, 국책사업 추진을 위한 공무원 모임을 결성해 오히려 지역내 자유로운 토론 분위기가 아닌 지역 민심을 더욱 파괴시키는 역효과를 만들고 있다.
또한 출범한지 3개월만에 부지안전성 평가기준, 부지선정 절차와 일정, 후보부지 선정방식 등 중·저준위 폐기물 처분에 관한 중요사항을 발표한 부지선정위원회 역시 법적 근거가 없는 기구임에도 불구하고, 단순 자문기구를 넘어 방폐장 후보부지 선정과 관련해 과도한 행정 행위를 집행하고 있다.
본 조사 보고서는 핵폐기장 관련 지역들과의 면담, 각종 언론 보도, 지역 대책위원회 보고자료 등을 토대로 조사 작성되었고, 이후 본 조사단은 핵폐기장 문제 전반에 걸쳐 공무원들의 불법적인 유치 활동들이 재발되지 않도록 법률 대응을 통해 지역 갈등의 확산을 줄이고, 방폐장 문제가 사회적 합의점을 찾도록 할 계획이다.
Ⅱ. 지자체 공무원들의 방폐장 관련 위법 활동 사례
1. 군 산
(1) 군산시청 내 국책사업추진단 구성
– 군산시청 내 국책사업추진팀 구성, 이후 국책사업추진단으로 전환, 방폐장 유치 홍보 활동 진행
(2) 군산시, 방폐장 유치를 위한 3억 6천 5백만원 예산 책정
– 6. 4 군산시의회(의장 문무송)가 제96회 임시회 본회의에서 국책사업추진비로 3억 6천 5백만원 예산안 통과시킴
– 6. 7 군산핵폐기장유치반대 범시민대책위(상임대표 윤주복외 2인. 이하 핵반대 시민대책위)가 전주지방법원에 예산집행정지가처분신청과 함께 본안 소장 제출
(3) (사)군산시 국책사업추진단 구성 및 예산에 지자체 개입
○ (사)군산시 국책사업추진단 구성
– 3. 17 (사)군산시국책사업추진단 법인설립을 위한 발기인 총회
– 4. 21 (사)군산국책사업추진단 창립총회
– 6. 1 (사)군산국책사업추진단 출범식에 강현욱 전북도지사, 강봉균 국회의원, 송웅재 군산시장 권한대행, 문무송 시의장, 박양일 국추단 이사장 등 참석
○ 군산시가 1억원 예산 지원
– 6월 군산시에서 상공회의소를 통해 국책사업추진 여비로 1억원 지원
○ (사)군산시 국책사업추진단 명단 (사)군산시 국책사업추진단 단원 명단
▲강봉균 국회의원▲문무송 군산시의회 의장▲김용화도의원▲문면호 도의원▲양용호 군산시의회 부의장▲고석강 군산시의회 운영위원장▲최동진 군산시의회 행정복지위원장▲전종선 군산시의회 경제건설위원장▲장덕종 군산시의회 의원▲문원익 군산시 교육장▲장택근 군산해경서장▲김창기 군산소방서장▲임병곤 군산세무서장▲허승무 국립식물검역소 호남지소장▲이경섭 국립수의과학검역원 군산지원장▲강희태 한전군산지점장▲임성식 군산수협장 ▲임해정 군산대총장▲강희성 호원대총장▲이종록 군장대학장▲우용길 서해대학장
▲조연창 군산간호대학장▲박용성 군산교육발전연구회회장▲이승헌 군산대 과학기술발전협의회회장▲나의균 군산대산학협력단장▲정태진 군산대교수평의회의장▲최연성 군산대 전자정보공학부교수▲배병희 전 군산대총장▲남우현 군산대 공과대학학생회장▲박 헌 군산대 자연과학대학생회장▲이복웅 군산문화원장▲김승중 예총 군산지부장▲백진현 군산시의사회장▲박동원 동남외과병원장▲박양일 군산상의회장▲김성수 군산건축사회장▲한상동 효창건설대표▲김동수 군산도시가스(주)사장 ▲김정진 군산신문사회장▲허종진 전라일보부장▲나대곤 수필과 비평사 회장▲박영민 군산시체육회 상임부회장 ▲박승한 군산시 생활체육협의회회장 ▲양희철 전북도 체육회고문▲진희준 군산시목회장▲김남길 군산기독연합회장▲전병호 나운 순복음교회목사 ▲성우스님 은적사 주지
▲박선행 군산시 여성단체협의회회장 ▲박연희 군산시 여성자원봉사센터장▲형금실 한국자유총연맹여성회장 ▲원선순 (사)한국여성문화생활회장▲박희순 (사)전국주부교실 군산지회장▲손복자 군산시 여성봉사종합센터회장▲이경애 군산시 부녀회회장▲이현순 대한적십자봉사회 군산지구협의회장 ▲강정순 (사)군산생활개선회장▲이성일 음식업중앙회 군산지부장▲홍성배 대한숙박업 중앙회 군산시지부장▲육태영 전국부동산중개업협회 군산지회장 ▲전국배 대한공인중개사협회군산지부장▲김승권 강남부동산전무이사▲남궁단 노인종합복지관장▲이동우 군산시장애인 복지단체협의회장▲황경호 군산종합사회복지관장
▲전기수 군산지체장애인협회장▲채남덕 군산희망요양병원이사장▲이동일 대한노인회군산지회장 ▲함정식 군산지부 노인대학장▲노재석 군산여객대표이사장 ▲장정익 군산우성여객대표이사장▲박상익 개인택시 개인조합장▲최영 법인영업택시 대표단회장▲신동소 강한전북일등도민운동협의회장▲진태근 군산시 새마을 지도자회장 ▲최승란 강한일등도민운동협의회 나눔 분과위원장▲김동인 민주평통군산시협의회간사 ▲송평재 새마을운동 군산시지회장▲조영래 한국자유총연맹 군산시지부장▲임완빈 군산로타리클럽회장▲문정식 통리장협의회회장▲박찬기 해병전우회 군산지부장▲최옥식 군산시 자율방범대협의회회장
▲노흥옥 군산시 재향군인회장 ▲박후 이북 5도민회 군산시지부장 ▲윤요열 군산청년회의소장 ▲임이택 (사)바르게 살기운동 군산시협의회장▲이종탁 대한민국 상이군경회 군산시지회장 ▲최용희 대한적십자회 중앙협의회부의장 ▲김용술 베트남참전 전우회군산지회장 ▲김금봉 월남참전전우회 군산시 지회장▲이덕우 군산시 산악협회장▲황광규 군산의용소방대장 ▲최관규 군산경제포럼이사장▲고영섭 군산지역라이온스협의회장 ▲심봉수 국제와이즈맨 군산클럽회장 ▲황동춘 군산관광업체 협회장▲신현준 한민족 대국민화합연합회 군산지부장▲조연 민족통일군산시협의회회장▲정종걸 전북서부항운노조위원장
▲윤여봉 영동상가번영회▲박교서 공설시장번영회장▲강일주 대명상가번영회장 ▲이재휴 동부시장번영회장▲김철 미룡상가번영회장 ▲강영구 대야시장번영회장 ▲김동현 삼학시장번영회장 ▲엄문정 전북사랑회회장 ▲서문화 세무사협의회회장 ▲박준성 군산 소상공인 지원센터소장 ▲김청환 군산경우회장 ▲최원섭 군산발전포럼 자문위원 ▲원창희 전 교장 ▲권형신 전 군산시장▲최창열 토지공사군산사업단장 ▲조현식 전북도중소기업종합지원센터본부장
▲김춘동 군산레저산업대표 ▲김현일 생활체육회 전북도야구연합회회장▲홍순경 전북자동차포럼 수석간사▲최봉규 군산우정로타리클럽회장 ▲노준영 황해도민회장 ▲김훈 함경도민회장 ▲김득선 평북도민회장 ▲방인석 전 군산시의사협회장 ▲이남규 경목회장 ▲복태만 명산시장번영회장 ▲송용주 무공수훈자회 군산시지회장 ▲박윤재 전 새마을지도자 ▲박기엽 지역예비군지휘관 (이상 무순)
– (사)국책사업추진단 창립 임원으로 박양일 회장(군산 상공회의소)이 참여하고 있으며, 후원으로 송웅재 군산시장 권한대행이 참여하고 있음
○ (사)국책사업추진단 주최 워크샵, 지역 정치권 인사 대거 참여
– 5. 27 (사)군산시 국책사업추진단(이사장 박양일)에서 주최한 워크샾에 지역 정치권 인사들이 대거 참석
– 강봉균 열린우리당 의원 발언:낙후된 군산지역 경제를 회생시키는데 방폐장 만한 사업도 없다”
((4) 공무원들의 유치 활동 실태
○ ‘원자력을 바로 알고 사랑하는 공무원 모임’ 창립
– 5. 27 군산시 공무원 1,300여명 중 절반이 넘는 669명이 “원자력을 바로 알고 사랑하는 공무원 모임(원사모)” 창립 (회장: 군산시 기획예산과 차정희)
○ 군산시 공무원 유치홍보 거리선전전(증거사진 있음)
○ 군산시 공무원 주간계획서에 유치 활동 명시(주간계획서 있음)
○ 전라북도 공무원 핸드폰 컬러링 유치 홍보
– 전라북도 공무원들의 핸드폰 컬러링으로 핵폐기장 유치 홍보 진행
– 내용: ‘안전하고 깨끗한 중저준위 원전센터 유치! 전북 발전의 꿈은 이뤄집니다. 도민 여러분의 소중한 뜻을 모아 시작하겠습니다’
((5) 공무시 교육청 및 군산대학교의 교육 활동
○ 군산시교육청, 교총임원 95명 원전시설 견학
– 5. 9~10 군산교육청(교육장 문원익)이 교총(회장 김상수, 중앙중 교장) 주관의 행사를 정식 공문으로 처리해 관내 83개 초중학교에 공문을 발송, 각 급 학교 전∙현직 교직원 95명이 평일날 선진국의 방폐장 시설을 견학
○ 군산대학교 일방적 대학내 교육 시행
– 5. 23부터 국립대학교인 군산대 측이 각 단과대학 별로 방폐장 시설에 대한 안전성과 관련해 학생들을 대상으로 특강 실시
– 군산대 임해정 총장이 (사)국책사업추진단 부이사장으로 참여하고 있음
2. 부 안
○ 부안군, 방폐장 유치를 위한 1억원 예산 책정
– 6월 방폐장 관련 시설 견학 등을 위한 비용이 ‘여비’ 항목 중 ‘국책사업 추진 홍보’ 비용으로 1억원 책정
3. 경 주
((1) 지자체장 유치 찬성 의사 적극 표명
– 7. 1 백상승 경주 시장이 전국 기초단체장 가운데 처음으로 방폐장 유치 찬성 의사를 밝힘
(2) 경주시, 방폐장 유치를 위한 12억원 예산 책정
– 7. 8 시의회에서 민간경상보조금 계정을 신설해 국책사업유치활동비 명목으로 12억원을 방폐장 유치단체에 지원하는 예산 통과시킴
(3) 경주시 읍․면․동 사무소 국책사업추진단 주민 설명회
– 6. 29 경주시 황성동 청우3차아파트 노인정에서 경주시의 지침으로 황성동사무소 주최로 청우아파트 3차,4차 주민 20여명이 참석한 가운데 경주국책사업유치추진단 부위원장 정길화가 경주국책사업유치추진단 명의의 유인물과 한수원의 ‘방사성폐기물의 안전한 관리’ 책자를 배포하고, 핵폐기장 주민설명회를 개최
– 경주선관위에 신고하여 경주시와 경주국책사업추진단에 계획을 취소할 것을 경주선관위가 통보하였음에도 불구하고 황성동 청우아파트 설명회는 진행됨
– 6. 30 사진과 녹음내용을 경주선관위에 제보
– 7. 1 경주시에서 각 읍∙면 동장 회의를 열어 주민설명회 중지 통보
4. 포 항
(1) 공무원들의 유치 활동 사례
– 정장식 포항 시장이 핵폐기장 유치 발언(3. 3)과 도지사 출마 선언(3. 8)
– 3. 17 포항시 주최, 포항문화예술회관 대강당에서 핵폐기장 안전성에 대한 교육에 1천여명 참석
– 포항시에서 시공무원들 울진원전 등 핵 폐기장 유관기관에 견학 보냄
(2) 시청 공무원 상옥리 유치 신청서 제출 위한 사전 회유 작업
– 5. 11 포항시 북구 죽장면 상옥리 주민(167가구)들이 산자부, 한수원, 포항시에 지질조사 청원서 제출
– 5. 12 포항시 정성태 경제산업국장, 포항시청에서 가진 기자간담회에서 “자신의 고향에 방폐장을 유치하면 좋겠다는 개인 생각을 가지고 고향친구 등과 의논에 들어가 긍정적인 답변을 얻어 주민 6명을 대표로 하여 월성 원자력 등을 견학토록 시 예산으로 자신이 주선했다”고 밝힘
– 포항시 정성태 국장이 자신의 고향인 상옥리 주민들 회유(약 한 달간)하면서 상옥에 한수원 본사가 들어온다는 등으로 이야기 하였고, 죽장면장 상옥출장소장과 죽장면 직원 등의 공무원이 이장 반장 동원하여 주민 청원 받았음
– 4월 말 정성태 국장 주선으로 상옥주민 6명이 울진 원전 견학 다녀옴
– 6. 9 주민들 70여명 고리원전, 대전 원자력연구소 견학
Ⅲ. 공무원의 방폐장 관련 활동의 문제점
(군산시 등 지방자치단체의 방폐장 유치를 위한 각종 활동은 현행법상 문제가 없는가?
1. 일반적 검토
가. 일반론
(1) 군산시선거관리위원회(이하 “선관위”라 한다)는 “주민투표법에 의한 사전 투표운동 등과 관련한 질의회답 안내”에서 “주민투표가 실시될 것이 객관적으로 예상되는 시기에 특정안에 관하여 찬성 또는 반대를 유도하는 행위는 투표운동기간이 아닌 때의 투표운동에 해당되어 같은 법 제21조, 제30조의 규정에 위반 된다”고 하였다.
보다 구체적으로 말하면 “지방자치단체는 주민이 정확하고 객관적인 판단과 합리적인 결정을 할 수 있도록 설명회 등 다양한 수단을 통하여 주민투표에 관한 각종 정보와 자료를 제공할 수 있으나(법 제4조), 특정안만에 대하여 정보제공을 하거나 홍보하는 것은 법 제4조의 규정에 따른 정보 제공의 범위를 넘어 특정안을 지지하게 하는 행위로 투표운동에 해당 된다”고 하였다.
(2) 여기서, “주민투표가 실시될 것이 객관적으로 예상되는 시기”가 언제인지에 대해 다소 논란이 있을 수 있는데, 최근 중앙선관위원장은 산자부장관이 지자체의 장에게 주민투표의 실시를 요구하고, 지자체의 장이 그 사실을 공표한 때를 말한다고 하였다.
그러나 산자부는 (사전)부지조사결과로 군산(비응도), 경주(봉길리) 지역의 지질이 양호하다고 계속 말하고 있고, 또한 각 지자체의 장과 징방의회(군산지역의 경우 최근 의회에서 방폐장 유치 찬성 성명서를 발표하였다)가 공공연하게 방폐장의 유치희망의사를 표시하며, 방폐장 유치 찬성단체에 대한 예산 지원안을 통과시키며, 또 소속 공무원들로 하여금 유치에 나서도록 적극 독려하는 등에 비추어 본다면 특별한 사정이 없는 한 위 지역에서는 주민투표가 실시될 것이 객관적으로 예상된다고 할 수 있다.
따라서 정부가 2005. 6. 16. 발표한 ‘중 ․ 저준위 방사성폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고’에 의하면 특별한 사정이 없는 한 2005년 9월 15일 이후 올 연말 사이에 후보부지 선정을 위한 주민투표가 실시될 것이 예상된다.
(3) 이와 같이 현재 주민투표가 실시될 것이 객관적으로 예상되는 때에 지방자치단체장이 앞으로 주민투표사항에 관한 정보와 자료를 제공하는 범위를 넘어서, 특정안만에 대해서 정보제공을 하거나 홍보하는 것은 결국 특정안을 지지하게 하는 행위가 되어 사전 투표운동과 공무원(지방의회 의원 제외)의 투표운동을 금지하고 있는 주민투표법 제21조의 규정에 위반된다고 하겠다.
2. 구체적 검토
■ 군산시
가. (사)국책사업추진단의 구성을 주도한 행위 및 재정지원 행위 검토
○ 사실관계
– 군산시는 2005. 1. 31. ‘방사성폐기물 처리시설’, ‘한국수력원자력 본사’, 및 ‘양성자가속기’ 의 각 유치를 3대 국책사업으로 정하고, 이의 본격적인 추진을 위하여 총무과 산하에 ‘국책사업추진팀’을 구성하였음
– 군산시는 2005. 3. 17. 3대 국책사업 유치활동의 효율적 추진을 위하여 군산시 국책사업추진단의 법인설립을 위한 발기인 총회를 가졌음.
– 2005. 6. 1. (사)국책사업추진단이 출범식을 가졌는바 군산대 총장(임해정)이 위 법인의 부이사장으로 참여하고 있으며 그 밖에도 군산시 교육장(문원익), 군산 해양경찰서장(장택근), 군산 소방서장(김창기), 군산 세무서장(임병곤), 국립식물검역소 호남지소장(허승무), 국립수의과학검역원 군산지원장(이경섭) 등 각 공공기관의 장들이 단원으로 참여하고 있음.
– 한편, 군산시는 (사)국책사업추진단에 1억원의 예산을 지원하는 내용의 추가경정예산안을 시의회에 상정하였고, 위 예산안은 6. 1. 소속 상임위인 행정복지위원회에 가결, 이어 6. 4. 제96회 본회의에서도 가결되었음
○ 검토
첫째, 군산시 및 시의회의 위와 같은 행위는 “지방자치단체는 그 재정을 건전하게 운영하여야 한다”는 재정운영의 기본원칙에 관한 지방재정법 제2조의 규정에 반하는 것으로, 구체적으로는 “지방자치단체는 특별한 경우를 제외하고 공공기관이 아닌 단체에 보조 또는 기타 공금의 지출을 할 수 없다”는 법 제14조의 규정에도 반하는 것이다.
만약 군산시 등은 법 제14조 제1항 제4호(지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우)의 규정에 근거하여 추진단에 재정지원을 하였다고 한다면 이는 스스로 법위반 사실을 시인하게 되는 셈인데, 왜냐하면 앞서 본바와 같이 주민투표의 실시가 객관적으로 예상시점에서 지자체는 특정안을 찬성 또는 반대하는 행위를 할 수 없는데 군산시가 자신이 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되어 재정지원을 하였다고 한다면 이는 스스로 주민투표법을 어겼다고 선언하는 꼴이 될 것이다.
둘째, 국가공무원인 국립대학교 총장 등 각 공공기관의 장이 주민투표법에 따라 투표운동을 할 수 없음에도 (사)국책사업추진단에 회원 및 이사로 참여한다는 것은 국가공무원법상의 성실의무에 관한 규정(법 제56조) 및 집단행동을 금지하고 있는 규정(법 제66조)에 각 위반되는 것이다.
나. 공무원들의 유치 활동 행위
○ 사실관계
– 5. 27. 군산시 공무원 669명(총 1,300여명)은 ‘원자력을 바로 알고 사랑하는 공무원 모임’(원사모)을 창립(회장: 군산시 기획예산과 차정희)함
– 군산시 공무원들은 방폐장 유치를 위한 거리홍보를 계획함(‘군산시 주간행사계획[예정]’에 3대 국책사업 추진 거리 홍보 캠페인이 명시)
– 한편, 전라북도 공무원들은 핸드폰 컬러링으로 방폐장 유치 홍보를 진행하고 있음(홍보문구: ‘안전하고 깨끗한 중저준위 원전센터 유치! 전북 발전의 꿈은 이뤄집니다. 도민 여러분의 소중한 뜻을 모아 시작 하겠습니다’)
○ 검토
첫째, 원사모는 단순한 친목단체를 넘어서 방폐장 유치를 홍보하기 위하여 조직된 단체로 보여진다. 따라서 주민투표에 관하여 중립성을 지켜야 할 공무원이 원사모를 설립하고 이에 가입한 행위는 “공무원은 법규를 준수하며 성실히 그 직무를 수행하여야 한다”는 공무원의 성실의무를 규정한 지방공무원법 제48조에 위반된 것임과 동시에 “공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니된다”는 집단행위의 금지를 규정하고 있는 같은 법 제58조의 규정에도 위반한 것이다(이는 법상 징계사유에 해당한다)
둘째, 방폐장 유치 거리홍보등의 행위도 앞서 본 바와 같이 사전 투표행위에 해당한다 할 것이다.
다. 군산시 교육청 및 군산대학교의 교육행태
○ 사실관계
– 5. 9~10. 군산교육청(교육장 문원익, 위 국책사업추진단 회원)이 교총(회장 중앙중 교장 김상수) 주관의 행사를 정식 공문으로 처리해 관내 83개 초중학교에 공문을 발송, 각급 학교 전∙현직 교직원 95명이 평일 선진국의 방폐장 시설을 견학함
– 5. 23.부터 국립대학교 군산대는 각 단과대학 별로 방폐장의 안전성에 대하여 학생들을 대상으로 특강을 실시함(임해정 현 총장은 위 국책사업추진단의 부이사장임)
○ 검토
위 행위는 직업 · 종교 · 교육 그 밖의 특수관계 또는 지위를 이용하여 주민투표에 부당한 영향을 미친 행위에 해당하므로 주민투표법 제28조의 규정에 따른 처벌대상 행위이다.
■ 경주시
○ 사실관계
7. 1. 백상승 경주시장이 전국 기초단체장 가운데 처음으로 방폐장 유치 찬성 의사를 밝힌 뒤 경주시의회는 7. 8. “민간경상보조금”을 추가경정예산으로 편성하여 국책사업유치활동비 명목으로 방폐장 유치단체(경주국책사업유치추진단)에 15억원을 지원하는 내용의 경주시 예산안을 가결시겼음
○ 검토
이 역시 지방재정법 제14조의 규정에 위반한 재정지출이다.
■ 포항시
○ 사실관계
– 5. 11. 포항시 북구 죽장면 상옥리 주민(167가구)들이 산자부, 한수원, 포항시에 지질조사 청원서 제출
– 5. 12 포항시 정성태 경제산업국장, 포항시청에서 가진 기자간담회에서 “자신의 고향에 방폐장을 유치하면 좋겠다는 개인 생각을 가지고 고향친구 등과 의논에 들어가 긍정적인 답변을 얻어 주민 6명을 대표로 하여 월성 원자력 등을 견학토록 시 예산으로 자신이 주선했다”고 밝힘
– 포항시 정성태 국장이 자신의 고향인 상옥리 주민들 회유(약 한달간)하면서 상옥에 한수원 본사가 들어온다는 등으로 이야기 하였고, 죽장면장 상옥출장소장과 죽장면 직원등의 공무원이 이장 반장 동원하여 주민 청원 받았음
– 4. 말 정성태 국장 주선으로 상옥주민 6명이 울진 원전 견학 다녀옴
– 6. 9. 주민들 70여명 고리원전, 대전 원자력연구소 견학
○ 검토
위 정국장의 행위는 주민투표법, 지방공무원법 등을 위반한 것임
3. 산업자원부 관련 검토
○ 사실관계
– 7.26 산자부(원전사업기획 조석 단장)는 경주시청에서 경주시장과 국책사업경주유치추진위원 등을 대상으로 한 간담회 자리에서, ‘방폐장유치 결과에 상관없이 지자체의 활동경비 전액을 사후국비로 보전하겠다’고 밝혔음
○ 검토
– 활동경비에 위와 같이 유치찬성단체에 대한 예산지원내용이 포함된다면 이는 지방재정법에 반한 위법한 재정지출에 대해 국고로 보조하겠다는 것이어서 이 또한 위법 사례임
□ 관계법률
가. 헌법
(제117조(자치권, 자치단체의 종류) ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관하 규정을 제정할 수 있다
나. 주민투표법
(제1조 (목적) 이 법은 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민의 직접참여를 보장하기 위하여 지방자치법 제13조의2의 규정에 의한 주민투표의 대상·발의자·발의요건·투표절차 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하고 주민복리를 증진함을 목적으로 한다.
제8조 (국가정책에 관한 주민투표) ①중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치(폐치)·분합(분합) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 중앙행정기관의 장은 미리 행정자치부장관과 협의하여야 한다.
제20조 (투표운동의 원칙) ①이 법에서 “투표운동”이라 함은 주민투표에 부쳐진 사항에 관하여 찬성 또는 반대하게 하거나 주민투표에 부쳐진 두 가지 사항중 하나를 지지하게 하는 행위를 말한다. 다만, 주민투표에 부쳐진 사항에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시는 투표운동으로 보지 아니한다.
②이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 금지 또는 제한되는 경우를 제외하고는 누구든지 자유롭게 투표운동을 할 수 있다.
제21조 (투표운동기간 및 투표운동을 할 수 없는 자) ①투표운동은 주민투표발의일부터 주민투표일의 전일까지에 한하여 이를 할 수 있다.
②다음 각호의 1에 해당하는 자는 투표운동을 할 수 없다.
2. 공무원(그 지방의회의 의원을 제외한다)
제23조 (위법한 투표운동에 대한 중지·경고 등) 관할선거관리위원회의 위원 및 직원은 이 법 및 이 법의 위임에 의한 중앙선거관리위원회규칙에 위반되는 행위를 발견한 때에는 중지·경고 또는 시정명령을 하여야 하며, 그 위반행위가 투표의 공정을 현저히 해치는 것이거나 중지·경고 또는 시정명령을 불이행하는 때에는 관할 수사기관에 수사를 의뢰하거나 고발하여야 한다.
제28조 (벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.
5. 직업·종교·교육 그 밖의 특수관계 또는 지위를 이용하여 주민투표에 부당한 영향을 미친 자
제30조 (벌칙) 다음 각호의 1에 해당되는 자는 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다. 2. 제21조의 규정을 위반하여 투표운동을 한 자
다. 국가공무원법
제56조 (성실의 의무) 모든 공무원은 법규를 준수하며 성실히 그 직무를 수행하여야 한다.
제66조 (집단행위의 금지) ①공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니된다.
라. 지방공무원법
제48조 (성실의 의무) 모든 공무원은 법규를 준수하며 성실히 그 직무를 수행하여야 한다.
제58조 (집단행위의 금지) ①공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니된다.
마. 지방재정법
제2조 (재정운영의 기본원칙) ①지방자치단체는 그 재정을 건전하게 운영하여야 하며, 국가의 정책에 반하거나 국가 또는 다른 지방자치단체의 재정에 부당한 영향을 미치게 하여서는 아니된다.
제14조 (기부 또는 보조의 제한) ①지방자치단체는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 또는 기타 공금의 지출을 할 수 없다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고보조재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도를 지정한 기부금에 의한 경우
4. 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
바. 지방자치법
제8조 (사무처리의 기본원칙) ①지방자치단체는 그 사무를 처리함에 있어서 주민의 편의 및 복리증진을 위하여 노력하여야 한다.③지방자치단체는 법령이나 상급 지방자치단체의 조례에 위반하여 그 사무를 처리할 수 없다.
제13조의3 (조례의 제정 및 개폐 청구) ①지방자치단체의 20세 이상의 주민(공직선거및선거부정방지법 제18조의 규정에 의한 선거권이 없는 자는 제외한다. 이하 이 조 및 제13조의4에서 “20세 이상의 주민”이라 한다)은 20세 이상의 주민 총수의 20분의 1의 범위 안에서 대통령령이 정하는 20세 이상의 주민수 이상의 연서로 당해 지방자치단체의 장에게 조례의 제정이나 개폐를 청구할 수 있다.
⑦지방자치단체의 장은 제6항의 규정에 의하여 청구를 수리한 날부터 60일 이내에 조례의 제정 또는 개폐안을 작성하여 지방의회에 부의하여야 하며, 그 결과를 청구인의 대표자에게 통지하여야 한다.
제13조의4 (주민의 감사청구) ①지방자치단체의 20세 이상의 주민은 시·도는 500명, 제161조의2의 규정에 의한 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시·군 및 자치구는 200명을 초과하지 아니하는 범위안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 20세 이상의 주민수 이상의 연서로 시·도에 있어서는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구에 있어서는 시·도지사에게 당해 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구할 수 있다.
제13조의5 (주민소송) ①제13조의4제1항의 규정에 의하여 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, 당해 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항 또는 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수의 해태에 관한 사항을 감사청구한 주민은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에 그 감사청구한 사항과 관련있는 위법한 행위나 해태사실에 대하여 당해 지방자치단체의 장(당해 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속기관의 장을 말한다. 이하 이 조 및 제13조의6에서 같다)을 상대방으로 소송을 제기할 수 있다.
1. 주무부장관 또는 시·도지사가 감사청구를 수리한 날부터 60일(제13조의4제3항 단서의 규정에 의하여 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 종료된 날을 말한다)을 경과하여도 감사를 종료하지 아니한 경우
2. 제13조의4제3항 및 제4항의 규정에 의한 감사결과 또는 동조제6항의 규정에 의한 조치요구에 불복이 있는 경우
3. 제13조의4제6항의 규정에 의한 주무부장관 또는 시·도지사의 조치요구를 지방자치단체의 장이 이행하지 아니한 경우
4. 제13조의4제6항의 규정에 의한 지방자치단체의 장의 이행조치에 불복이 있는 경우
②제1항의 규정에 의하여 주민이 제기할 수 있는 소송은 다음 각호와 같다.
1. 당해 행위를 계속할 경우 회복이 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 당해 행위의 전부 또는 일부의 중지를 구하는 소송
2. 행정처분인 당해 행위의 취소 또는 변경을 구하거나 효력의 유무 또는 존재여부의 확인을 구하는 소송
3. 당해 해태사실의 위법확인을 구하는 소송
4. 당해 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회 의원, 당해 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송. 다만, 당해 지방자치단체의 직원이 지방재정법 제115조 또는 회계관계직원등의책임에관한법률 제4조의 규정에 의하여 변상책임을 져야 하는 경우에는 당해 변상명령을 할 것을 요구하는 소송을 말한다.
④제2항의 규정에 의한 소송은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 날부터 90일 이내에 이를 제기하여야 한다.
1. 제1항제1호의 경우 : 당해 60일이 종료된 날(제13조의4제3항 단서의 규정에 의하여 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 종료된 날을 말한다)
2. 제1항제2호의 경우 : 당해 감사결과 또는 조치요구내용에 대한 통지를 받은 날
3. 제1항제3호의 경우 : 당해 조치요구시 지정한 처리기간이 만료된 날
4. 제1항제4호의 경우 : 당해 이행조치결과에 대한 통지를 받은 날
제13조의6 (손해배상금 등의 지불청구 등) ①지방자치단체의 장은 제13조의5제2항제4호 본문의 규정에 의한 소송에 대하여 손해배상 또는 부당이득반환의 청구를 명하는 판결이 확정된 때에는 당해 판결이 확정된 날부터 60일 이내를 기한으로 하여 해당 당사자에게 그 판결에 의하여 결정된 손해배상금 또는 부당이득반환금의 지불을 청구하여야 한다. 다만, 손해배상금 또는 부당이득반환금을 지불하여야 할 당사자가 지방자치단체의 장인 경우에는 당해 지방의회 의장이 그 지불을 청구하여야 한다.
②지방자치단체는 제1항의 규정에 의하여 지불청구를 받은 자가 동항의 기한 이내에 손해배상금 또는 부당이득반환금을 지불하지 아니한 때에는 손해배상·부당이득반환의 청구를 목적으로 하는 소송을 제기하여야 한다. 이 경우 그 소송의 상대방이 지방자치단체의 장인 경우에는 당해 지방의회 의장이 당해 지방자치단체를 대표한다.
제15조 (조례) 지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제113조 (건전재정의 운영) ①지방자치단체는 그 재정을 수지균형의 원칙에 따라 건전하게 운영하여야 한다.
제121조 (추가경정예산) ①지방자치단체의 장은 예산에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산안을 편성하여 지방의회의 의결을 얻어야 한다.
제157조 (위법·부당한 명령·처분의 시정) ①지방자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해한다고 인정될 때에는 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 기간을 정하여 서면으로 시정을 명하고 그 기간내에 이행하지 아니할 때에는 이를 취소하거나 정지할 수 있다. 이 경우 자치사무에 관한 명령이나 처분에 있어서는 법령에 위반하는 것에 한한다.
②지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의한 자치사무에 관한 명령이나 처분의 취소 또는 정지에 대하여 이의가 있는 때에는 그 취소 또는 정지처분을 통보받은 날로부터 15일 이내에 대법원에 소를 제기할 수 있다.
제157조의2 (지방자치단체의 장에 대한 직무이행명령) ①지방자치단체의 장이 법령의 규정에 의하여 그 의무에 속하는 국가위임사무 또는 시·도위임사무의 관리 및 집행을 명백히 해태하고 있다고 인정되는 때에는 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 기간을 정하여 서면으로 그 이행할 사항을 명령할 수 있다.
제158조 (지방자치단체의 자치사무에 대한 감사) 행정자치부장관 또는 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 한하여 실시한다.
제159조 (지방의회 의결의 재의와 제소) ①지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 판단될 때에는 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 재의를 요구하게 할 수 있고, 재의의 요구를 받은 지방자치단체의 장은 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 지방의회에 이유를 붙여 재의를 요구하여야 한다.
Ⅳ. 정부의 방폐장 유치 공모 절차의 문제점
○ 부지선정위원회에 의한 부지선정, 법적으로 문제없는가?
➡ 법적 근거 없는 부지선정위원회에 의한 방페장 부지선정은 법치주의에 반한다.
1. 방폐장 예정부지 선정 절차
산업자원부(이하 “산자부”라 한다)장관, 부지선정위원회 구성–> 부지선정위원회, 부지적합성 심사 ․ 평가 –> 지방자치단체장, 지방의회 동의를 얻어 유치 신청(신청지역 2개 이하일 경우 부지선정위원회가 주민투표 실시요구지역 추가 선정 –> 산자부장관, 시설유치신청 지역(및 부지선정위원회가 추가로 선정한 지역) 중 부지적합성이 인정된 지역을 관할하는 지방자치단체장에게 2005. 9. 15.까지 주민투표 실시 요구 –> 유효투표수 과반수 찬성을 얻은 지역 중 유효투표수 대비 찬성률이 가장 높은 지역을 후보부지로 선정한 뒤 전원개발사업예정구역으로 지정, 고시
2. 부지선정위원회의 기능과 역할, 권한
가. 부지적합성(부지안전성+사업추진여건) 심사
․ 평가 기준 수립 및 심사․ 평가 권한 위원회는 심사․ 평가기준에 따른 평가결과를 산자부장관에게 통지하여야 함. 이를 위하여 사업자인 한수원은 예상부지에 대한 부지조사결과를 위원회에 제출해야 함
나. 주민투표 실시 요구지역을 추가로 선정하는 권한
시설유치 신청지역이 2개 이하일 경우, 필요시 여론조사를 통하여 주민투표 실시 요구지역을 추가 선정할 수 있음. 이 때 여론조사의 실시 시기 ․ 방법 및 추가지역 선정방식 등은 위원회가 정함
3. 부지선정위원회는 단순 자문기구인가, 아니면 심의․ 의결기구인가
가. 정부조직법 제4조의 규정에 의하면 “행정기관에는 그 소관사무의 범위 안에서 필요한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여… 자문기구 등을 둘 수 있다”고 한다.
나. 그런데, 위원회는
(1) 위원회가 기 결정한 부지적합성 심사 ․ 평가 기준에 따라 심사 ․ 평가를 수행한 뒤 그 결과를 산자부장관에게 통보하며, 산자부장관은 위원회로부터 통보받은 조사결과에 따라 주민투표의 실시를 요구할 지역을 정하며,
(2) 또한, 만약 유치신청지역이 2개 이하일 경우 위원회는 여론조사등에 따라 주민투표 실시 요구지역을 추가로 선정할 수 있는데, 여론조사의 실시 시기 ․ 방법 및 추가지역 선정방식 등은 위원회가 결정하는 점 등에 비추어 보면 부지선정위원회는 단순한 자문기구가 아니라 부지선정에 있어 결정적 기능을 가진 심의 ․ 의결기구라고 봄이 타당할 것이다.
4. 부지선정위원회의 설치근거
가. 부지선정위원회가 산자부장관의 단순 자문기구가 아닌 이상 위원회의 설치 및 구성 ․ 기능에 관한 사항은 법률 또는 법률의 위임을 받은 시행령에 규정되어야 할 것이다.
나. 그러나 현행법상 부지선정위원회의 설치에 관한 근거법규정이 없다. 최근 산자부는 방폐장유치지역지원특별법 시행령(안) 제18조의 규정에서 “산자부장관은… 부지선정위원회를 설치․ 운영할 수 있으며(제1항), 위원회의 구성․ 기능 및 운영에 관한 구체적인 사항은 산자부장관이 정하도록 하고 있는바 이는 다음에서 보는 바와 같이 몇 가지 문제가 있다:
첫째, 전원개발촉진법 제4조의 규정에서는 “전원개발사업에 관한 중요사항을 심의하게 하기 위하여 산업자원부에 전원개발사업추진위원회를 두며(제1항), 위원회의 구성·기능 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(제2항)”고 하며, 제11조의 규정에서는 “산자부장관이 전원개발사업예정구역을 지정하고자 할 때에는 제4조의 규정에 의한 위원회의 심의를 거쳐야 한다”고 한다.
그런데 산자부장관은 유효투표수 과반수 찬성을 얻은 지역 중 유효투표수 대비 찬성률이 가장 높은 지역을 후보부지 선정한 뒤 전원개발사업예정구역으로 지정, 고시하겠다고 함으로써 전원개발사업추진위원회의 심의기능과 권한을 원천적으로 박탈해버렸다.
주민투표법 제8조 소정의 “국가정책에 관한 주민투표”는 중앙행정기관장이 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구하여 그에 따라 실시되는 것으로, 지방자치단체의 장이 주민 또는 지방의회의 청구 또는 직권에 의하여 실시하는 주민투표(법 제9조)와는 서로 다른 것이다.
따라서, 주민투표법은 “국가정책에 관한 주민투표”에 관하여는 “주민투표결과의 확정에 관한 규정”(법 제24조 1항), “주민투표결과 확정된 내용대로 행정 ․ 재정상의 필요한 조치를 하여야 한다는 규정”(법 제24조 5항), “주민투표결과 확정된 사항에 대하여 2년 이내에는 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없다는 규정”(법 제24조 1항), “주민투표소송에 관한 규정”(법 제25조), 및 “재투표 및 투표연기에 관한 규정”(법 제26조)을 적용하지 아니하고 있다(법 제8조 제4항).
한마디로, 국가정책에 관한 주민투표결과는 중앙정부를 구속하지 아니하는 것이다. 그러나 산자부장관은 유효투표수 대비 찬성률이 가장 높은 지역을 후보부지 선정하겠다고 함으로써 주민투표법의 입법취지에 반하여 주민투표결과에 구속력을 부여하였고 이렇게 함으로써 전원개발사업추진위원회의 심의권한을 결과적으로 박탈해버린 것이다.
둘째, 부지선정위원회의 설치근거는 어디까지나 법에 명시되어야 한다. 현재 일반쓰레기 처리시설을 설치하는 데에도 주민대표가 참여하는 입지선정위원회에서 입지를 선정하도록 법(폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률)에서 명시하고 있음을 고려한다면 설치근거가 없는 부지선정위원회가 방폐장 후보부지 선정에 결정적 역할을 한다는 것은 법치주의의 위반이라 하겠다.
2005. 8. 4
중저준위방폐장 부지선정 절차 민간법률조사단
이덕우 변호사(민주노동당 인권위원회 위원장), 박태현 변호사(환경운동연합 환경법률센터), 하승수 변호사, 염형국 변호사(민변 공익소송 위원), 우경선 변호사(녹색연합 환경소송센터), 박오순 변호사(민변 환경위원회 위원장), 박갑주 변호사(민주노동당 인권위원회 부위원장), 김정진 변호사(민주노동당 법제실장), 김혜정(환경연합 사무총장), 김제남(녹색연합 사무처장)
